Parmi les organes des Nations unies, un seul peut prendre des décisions juridiquement contraignantes pour l’ensemble des États membres. C’est aussi celui dont la paralysie est la plus commentée. Comprendre le Conseil de sécurité, c’est comprendre un compromis conclu en 1945 et jamais réformé depuis dans sa structure essentielle.
Une composition à deux étages
Le Conseil compte quinze membres, répartis en deux catégories aux statuts très inégaux.
- Cinq membres permanents : Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie. Ils siègent en permanence et disposent du droit de veto.
- Dix membres non permanents, élus par l’Assemblée générale pour deux ans, selon une répartition géographique. Ils ne sont pas immédiatement rééligibles et ne disposent d’aucun veto.
Cette composition reflète le rapport de force de la fin de la Seconde Guerre mondiale. Les cinq permanents sont, à quelques nuances historiques près, les vainqueurs de 1945.
Comment se prend une décision
Il faut distinguer deux types de questions.
Les questions de procédure sont adoptées à la majorité de neuf voix sur quinze, sans possibilité de veto.
Les questions de fond — celles qui comptent — exigent également neuf voix, mais avec une condition supplémentaire : aucun membre permanent ne doit voter contre.
La nuance essentielle sur le veto
Le veto n’est pas un pouvoir de blocage passif. Il suppose un vote négatif explicite. Une abstention d’un membre permanent ne bloque pas l’adoption d’une résolution ; c’est une pratique constante depuis les débuts de l’Organisation.
Autrement dit, un membre permanent qui souhaite marquer sa réserve sans empêcher l’action dispose d’une option intermédiaire, largement utilisée.
La différence entre l’Assemblée générale et le Conseil
| Assemblée générale | Conseil de sécurité | |
|---|---|---|
| Membres | Tous les États membres | 15 |
| Vote | Un État, une voix | 9 voix, sans veto contraire |
| Portée des textes | Recommandations | Décisions contraignantes possibles |
| Droit de veto | Non | Oui, pour cinq États |
C’est le point décisif : une résolution de l’Assemblée générale, même votée à une écrasante majorité, n’a pas de force obligatoire. Une résolution du Conseil de sécurité adoptée sur le fondement du chapitre VII, si.
Le chapitre VII, cœur du pouvoir contraignant
La Charte des Nations unies organise l’action du Conseil en deux temps.
Le chapitre VI concerne le règlement pacifique des différends : médiation, enquête, recommandations. Rien n’y est contraignant.
Le chapitre VII s’applique en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d’acte d’agression. Le Conseil peut alors décider de mesures qui s’imposent à tous les États : embargos, sanctions économiques, gel d’avoirs, interdictions de voyager, et jusqu’à l’autorisation du recours à la force.
Quand un texte mentionne qu’il agit « en vertu du chapitre VII », c’est le signal que la résolution dépasse la simple recommandation.
Les opérations de maintien de la paix
Les Casques bleus ne constituent pas une armée permanente de l’ONU. Chaque opération est créée par une résolution, avec un mandat précis, une durée limitée et des règles d’engagement définies. Les contingents sont fournis volontairement par les États membres, qui en gardent le commandement disciplinaire.
Le mandat conditionne tout : une mission d’observation ne dispose pas des mêmes pouvoirs qu’une mission autorisée à protéger les civils par la force.
Pourquoi le Conseil est-il si souvent bloqué ?
Le veto est la réponse courte. Dès lors qu’un dossier touche aux intérêts stratégiques d’un membre permanent ou de ses alliés proches, l’adoption d’une résolution contraignante devient improbable.
Ce blocage n’est pas un dysfonctionnement au regard du texte de 1945 : il est le prix qui a permis aux grandes puissances d’accepter d’entrer dans l’Organisation. Sans veto, elles n’auraient probablement pas adhéré, et l’ONU aurait connu le sort de la Société des Nations.
Les réformes envisagées
Trois pistes reviennent régulièrement dans le débat diplomatique : l’élargissement du nombre de membres permanents pour mieux représenter l’Afrique, l’Amérique latine et l’Asie du Sud ; l’encadrement du veto, notamment son abstention volontaire en cas d’atrocités de masse ; et le renforcement du rôle de l’Assemblée générale lorsque le Conseil est paralysé.
Toute modification de la Charte suppose cependant l’accord des cinq membres permanents. Ceux-là mêmes dont le privilège serait réduit disposent donc du pouvoir de bloquer la réforme.
À retenir
- Quinze membres, dont cinq permanents avec droit de veto.
- Neuf voix nécessaires, et aucun vote contre d’un permanent.
- L’abstention d’un permanent ne bloque pas une résolution.
- Seul le chapitre VII permet des décisions réellement contraignantes.
- Toute réforme du veto suppose l’accord de ceux qui en bénéficient.
Sur le même sujet
- Qu’est-ce qu’une sanction internationale et comment s’applique-t-elle ?
- L’OTAN expliquée : article 5, membres et fonctionnement réel
- Comment fonctionne l’Union européenne ? Les institutions et la fabrique des décisions
Charte des Nations unies, chapitres V à VII. Texte et résolutions consultables sur un.org.
